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焦瑾璞:我的小额信贷与普惠金融研究点滴

来源:互联网

小额信贷和普惠金融已经成为目前我国经济金融理论和实践的热点,在其发展的进程中,我也有幸参与了部分研究和试点工作。回忆起来,头绪繁多。执笔叙述,更觉无从下手。下面,我仅攫取几个时点加以描述,由于时间跨度大且手头资料有限,如有叙述中涉及的资料和观点等的不准确和错误,也请大家谅解。
    一、我国农村金融改革与小额信贷的萌芽
    上世纪90年代,我国金融改革开始发生巨大变化。1993年中央出台了两项重要规定,一是关于深化金融体制改革的决定,二是关于外汇管理体制和人民币汇率并轨。上述两项规定让中国的金融体系逐渐成为了真正的市场化金融体 系。但与此同时,还造成一些结果就是大型商业银行更加注重经营效益,逐步撤并了一些在县、乡、镇设立的金融机构网点,原来依附于农业银行的农村信用社实现“行社分离”,独立以后的农村信用社又大多存在高额不良资产,很多农村信用社资不抵债,不能正常开展经营。县域以下基层地区已经没有什么金融机构,资金都在往上走,往城市走,逐渐形成了“金融真空”,一些典型基层地区既没有金融机构也没有金融活动。因此,如何更好地服务于县域经济和小微经济,成为当时金融改革的重点之一。
    当时,考虑到工农中建等国有大型商业银行要股改上市,基本无暇顾及微型金融,因此从2004年开始,我国在中央一号文件中正式提出要发展多种所有制的金融机构,完善农村金融体制。2005年进一步提出要培育和发展小额信贷组织,此后连续多个中央“一号文件”也都在沿着这一思想脉络,并不断对参与机构、所有制等问题做具体和深化的论述。从2003年到2008年,我作为中央一号文件起草小组成员,有幸参与并见证了它的探索性提出与发展,也开启我的一段延续至今的小额信贷和普惠金融研究实践岁月。
    二、我国小额贷款公司的探索与发展
   (一)开始试点工作
    为研究落实2004年中央1号文件精神,探讨小额信贷组织发展的有关问题。2004年5月,时任中国人民银行行长助理的易纲主持专题会议,决定成立小额信贷专题组,时任中国人民银行副行长的吴晓灵任组长,易纲和我分别任副组长。2005年以来,人民银行与银监会、财政部、商务部、农业部、国务院扶贫办、工商总局等部门就开展小额贷款组织试点问题多次进行专题调研和政策研讨,各方面对开展此项工作的意义和政策原则在认识上基本趋向一致。当时确立的试点步骤是,小额贷款公司先试点,取得经验后在全国推广。2005年10月,山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省(区)决定各选择一个县(区)进行小额贷款公司试点。“在我们的心目中,既然是试点,就可能成功也可能失败,因此对小额信贷的发展前景,大家当时还不能准确的判断。”此外,在无经验可循的情况下,如何为小额贷款公司制定相关政策与法规成为了一个十分突出的问题。
   (二)访问孟加拉国
为了解决此问题,我们一方面开展了一些农村地区的金融实地调研,另一方面积极与具有国际经验的专家交流。2006年6月中上旬,我接受亚洲开发银行的邀请,与人民银行和证监会的同事一起到孟加拉国考察小额信贷,并与“穷人的银行家”穆罕默德.尤努斯(Muhammad Yunus)进行了深入交流。尤努斯创建的“乡村银行(Grameen Bank)”模式是国际上公认的最成功的信贷扶贫模式之一。这次短暂的孟加拉之旅给我留下了非常深刻的印象,也给我了一些启示。我在2006年书写的一篇博文《不能穿皮鞋搞小额信贷》对此事有详细记录。此后,尤努斯荣获2006年诺贝尔和平奖。同年10月,尤努斯在获奖一周后旋即到访中国,国内掀起了一场“尤努斯热”,一时间,围绕小额信贷的各种讨论不绝于耳。并且尤努斯在访华期间接受央视《对话》栏目的专访,引起了社会各界的关注,同时也引起了高层领导的关注,很好地推动了小额信贷理念在中国的普及。
   (三)坚持的几点原则
    尽管对中国来说,尤努斯是一位权威小额信贷专家,但我认为中国国情的不适宜照搬孟加拉国的经验,应辩证历史地去看待小额信贷,既不能左,也不能右,中国小额信贷的发展应该务实、理性、可持续。
    第一,坚持国内小额贷款公司“只贷不存”。关于中国小额贷款公司的“只贷不存”,我与尤努斯也当面讨论和交流过好几次,彼此间也有过争论,但当时我坚持主张国内小额贷款公司应“只贷不存”。因为我们国家国情不同,中国各类存款服务网点非常多,因此不缺存款的机构,但是缺小额信贷产品以及相应地放贷技术和放贷方式。而一旦开放存款,一方面我们吸收的存款都是穷人的钱,风险非常大;同时,吸收存款非常容易和非法集资混在一起,为了小额贷款机构长期的发展,因此坚决不能存款。
    第二,应适当放开农村贷款利率。作为商业机构,维持一个可持续的商业模式是其成功的根本。对于小额贷款公司,需要确定的就是资金的成本,即利率。于是,当年我向高层领导提出了农村贷款利率应适当放开并最高不超过4倍基准利率的建议。因为根据我们的调研,如果在中国,小额信贷利率完全覆盖成本,基本需要在18%左右,而按照当时的利率4倍上限,那么就是25%。因此,在25%之内,微型金融机构应该基本可以实现商业化。如果像有些国家那样,完全放开利率,使得利率上浮到60%、70%,甚至达到100%,那么到底能有多少贷款户愿意接受这样的高利率?实体经济中又有哪些经济机会能够承受这样的高利率?可能除了赌博和贩毒等非法收益,很难找出其他具备如此高回报率的投资机会。另外,即使将来利率市场化了以后,小额信贷的利率趋势也只能往下降,而不应该往上涨。
    第三,坚持运营的可持续性。2016年在中国—孟加拉乡村银行小额信贷国际研讨会上,我对此进行了明确的表述:对于我们所倡导并正处于试点之中的小额贷款公司,还有一个需要特别说明的问题,就是试点小额贷款公司应该有别于非政府组织(NGO)类机构,必须是以商业投资资本为主的小额贷款公司,其经营应该遵循商业原则。只有商业性资本,才在保持盈利能力和机构可持续性方面有着最充分的动力;在服务覆盖面方面,如果适当放开利率管制,商业资本也具有业务扩张的动力;而外部政策的适当规范,也可以在相当程度上保证商业小额信贷机构将资金投放到农村地区。如果商业性小额信贷最终获得成功,那么强调市场力量的农村金融新方法将极大地促进农村金融政策的系统性改进。此外,由于在我国经济转型和金融改革中,政府干预曾经对金融企业法人治理产生了普遍而深远的影响,强调试点小额贷款公司的商业性,还意味着需要对各种形式的行政干预保持高度警惕。但政府及其资金在商业性小额信贷的发展中还是可以发挥作用的,这种作用应主要体现在优化金融生态环境和为商业金融的可持续发展创造条件等方面。
   (四)政策框架考虑
    2006年我在中国—孟加拉乡村银行小额信贷国际研讨会的发言中对此问题做出过回答,当时主要介绍了以下四点原因。
    第一,小额信贷的客户评信办法和贷款管理技术与大额商业贷款完全不同。而我国金融改革的历史经验表明,如果没有很好的激励和竞争,我国目前的农村正规金融机构,并没有足够的动力进入这个十分陌生的领域,以积极开拓的创新精神从事小额贷款活动。而试点的小额贷款公司,则可能利用其在客户信息方面的比较优势,开发适合小额信贷业务的特殊信贷管理技术,这一技术可以保证为那些因为无力提供担保(抵押)品而被排斥于正规金融之外的客户提供贷款和其他金融服务,从而将大规模的金融资金和丰富的社区信息结合起来,促进储蓄向投资的转化。
    第二,虽然目前大量处于法律监管之外的民间金融资金,迫切希望获得进入金融体系的适当途径,但由于前些年金融改革中有些金融机构(比如农村合作基金会)违规经营引致了巨大的金融风险,使得金融监管当局对民间资本从事金融活动顾虑重重。基于这种认识,探索发展“小额贷款公司”,就是在我国经济改革的“渐进转型”经验之下,试图走出一条风险可控的“有限开放”之路——政策设计中“只贷不存”的小额贷款公司可能导致的风险是十分有限的。这样,实际上我们为民间资本进入金融市场,以及金融监管当局的审慎开放态度,找到了一个双方都容易接受的妥协方案。对于监管当局而言,如果出现风险隐患,问题也可以较为容易地得到控制和解决。
    第三,我国现有金融机构实际上在动员和吸收存款方面已经具有较高效率,问题主要存在于贷款管理方面。从此意义上说,在我国探索发展专事贷款的金融机构和贷款管理技术,是金融改革的一个关键环节。这类专门贷款机构发展起来以后,再以某种形式建立其与正规金融体系融资的渠道,这样,它们作为一个整体,就能发挥完整的金融中介职能。
    第四,探索和发展小额贷款公司,可望为正规金融机构培养一个新的竞争对手,而竞争必然有利于这些正规金融机构的改革和发展。虽然很难想象小额贷款公司会成为未来农村金融的重要力量,但它的确能够在处于改革中的农村金融市场中发挥“鲇鱼效应”。
    2013-2015年为了做好中央一号文件的起草工作并落实文件相关精神,我和同事们最终在借鉴国外先进经验的基础上,在遵循与中国实际要相符合的原则上,结合国内多次实地调研了解到的实际状况,提出了试点小额信贷公司的政策框架。
    一是试点小额贷款组织被明确界定为“只贷不存的小额贷款公司”,严格按照《公司法》有关规定设立和运作的公司法人。小额贷款公司的股东是自然人、个体工商户或企业法人,每个小额贷款组织的股东总数不得超过5个,股东注册资本金必须是实缴货币资金。
    二是试点小额贷款公司,在当地政府牵头成立的“试点工作协调小组”指导下,依法在试点县(区)的工商行政管理部门注册登记,并向当地银监局和人民银行分支机构备案。
    三是试点小额贷款公司,只能以股东合法的自有资金、捐赠资金以及来自一个主体的外部融资发放小额贷款,不得以任何形式吸收公众存款,不得发行债券或彩票。
    四是试点小额贷款公司,只能在机构所在的县级行政区域内开展业务,不得跨行政区域经营。贷款对象仅限于农户、个体经营者和微小企业,业务运作坚持立足农村、服务“三农”,以改善农村金融服务为目的。贷款单笔数额一般不超过资本金的5%,单一客户的贷款余额参照各地人均GDP水平由各试点地区分别规定。
    五是试点小额贷款公司发放贷款的利率由借贷双方在法定范围内自主协商确定。根据我国司法解释,这要求贷款利率最高不能超过中国人民银行规定的同期同档基准利率的四倍。
   (五)商业性小额信贷的发展概况
    第一,政策层面。自2004年的一号文件提出要加快改革和创新农村金融体制以来的8个中央文件可以看出,中央的政策是一脉相承的,并且越来越细化,越来越具有操作性。与此同时,人民银行和银监会,也出台了很多支持微型金融发展的文件和政策,比较突出的有两项,一项是对推动银行业金融业务进行创新,推出这种小额信贷的产品和服务。比如:《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》(银发[1999]245号),《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》,《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务指导意见》等,这些都是业务方面的创新。另一项是支持和探索组织创新,如设立村镇银行、商业银行全资小额贷款公司、农民资金合作社等等,在此期间开始萌芽和起步。
    第二,机构层面。2005年12月份开始,国内五省(区)7家小额贷款公司成立,标志着商业性小微金融机构正式出现。2006年12月份,银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,包括设立三类新的机构,发展两类现有机构。三类新型农村银行业金融机构包括:一是村镇银行;二是社区性信用合作组织。三是专业贷款业务的子公司(由商业银行和农村合作银行设立)。两类现有机构:一是支持各类资本参股、收购、重组农村信用社,将农村信用社代办站改造为新型农村银行业金融机构;二是支持现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构。
    第三,愿景。2009年7月23日我在小额信贷国际峰会中发表题为“中国小额信贷的任务和发展愿景”的发言中指出:“将小额信贷纳入正规金融体系,成为中国建设普惠金融体系的一个重要组成部分。让更多的人来享受现代金融服务提供的便利,让更多的人来分享经济发展带来的成果,这是未来小额信贷发展的主要愿景”。
    三、我国普惠金融概念的提出和发展
    从20世纪90年代开始,国际上掀起了一股减贫的热潮,越来越多的政府和金融机构开始认识到,面向贫困地区和低收入群体单一地提供贷款是远远不够的,贫困人群也需要全面的、多层次的金融服务。在这种认识的促使下,国际范围内小额信贷的发展,逐步从传统“小额贷款”向为低收入客户提供全面金融服务的“微型金融”过渡。微型金融是指为贫困人口提供的一系列包括借贷、储蓄、保险以及转账在内的金融服务。进入21世纪以来,又有很多人开始提倡用普惠金融取代微型金融的概念,即从资助分散的微型金融机构和金融创新向建立包容性的金融体系的转变。这种转变意味着外延和内涵都进一步扩大,更加重视金融服务的广度和深度。同时,普惠金融也意味着相关的金融服务供给者,即不同类型、不同规模的金融机构可以通过各自的比较优势为贫困人口、低收入家庭以及微型和小型企业提供服务。用“普惠金融体系”的概念取代“微型金融”,意味着微型金融不再被边缘化,而是与更加广泛的金融体制融合,成为一个国家金融体制的一部分。引进普惠金融这一概念,将会对我国的金融体制进一步升华和完善。
   (一)普惠金融概念的提出
    2004年以后,我的主要研究工作集中到了农村金融以及小微企业融资等方面,因此,在这方面也花费了相当的精力和功夫。2006年,我与我的几位学生共同翻译和引进了联合国编写的《构建普惠金融体系》一书。我记得当时,在相关领导的支持下,我也摘要将上述内容分别以政策建议、背景资料、研究报告等形式送国务院以及相关部门参阅。
    2009年我又出版了《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》一书,此书系目前检索到的我国最早论述普惠金融的专著。论述普惠金融的原因是我们确实是到了应该建立一整套多层次的金融机构,共同为所有阶层的人群提供合适的金融产品和服务的时候了,这就要求多层次的机构可持续地发展以及合理地监管。那么这个体系应该是什么呢,就叫做普惠金融体系。所谓普惠金融体系,它的含义其实也就是包容性的金融体系。他的包容涵盖着我们现在的金融体系,发展得好的部分我们继续发展,发展得不足的部分我们则需要弥补。
   (二)普惠金融概念提出的原因和意义
    2003年以来我国金融改革持续深入推进,金融基础设施建设成效显著,金融服务水平明显提升。先后出台了一系列扶持政策,不断加大金融对“三农”、小微企业和民生等经济社会发展薄弱环节的支持力度,使金融改革发展成果更多惠及广大人民群众。但是,金融支持经济发展方式转变和结构调整的任务仍十分艰巨,金融改革有待进一步深化,对“三农”、小微企业、社区金融等服务还存在一些薄弱环节。
    促进普惠金融发展,积极发展民生金融,对于进一步深化我国金融改革与发展,保障金融服务实体经济增长具有重要作用。发展普惠金融,不断提高金融覆盖面和渗透率,有利于改善我国金融基础设施建设,有利于提高“三农”、小微企业、社区金融服务水平,也有利于保护弱势群体的金融消费权益。因此,2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式提出“发展普惠金融”。
    关于构建普惠金融体系的重要性,在《中国金融》2010年第10期的《构建普惠金融体系的重要性》一文中,我曾进行过具体论述。基本观点是:普惠金融体系的提出,是现代金融理论的一大突破,一定程度上颠覆了金融主要为富人服务的传统理念,要求我们转变对传统金融体系的认识,金融服务不只属于富人,大规模的弱势客户应该与其他人一样得到共同的、公平的金融服务的权利。因此,构建普惠金融体系,对于完善现代金融体系,健全金融服务网络,有效运用金融手段促进经济可持续发展,特别是通过小额信贷和小额融资服务帮助农村和城市地区低收入群体提高生活水平、降低贫困程度具有重要的意义。
    2013年11月25日我在新浪“金麒麟”论坛上将发展普惠金融的意义总结为以下四点:首先,发展普惠金融有利于我国实现共同富裕的社会发展目标,可以通过金融手段让更多人从贫困走向富裕。其次,发展普惠金融有利于进一步深化金融改革,构建正金字塔形金融体系。再者,发展普惠金融有利于金融业的创新发展,比如说互联网金融、手机银行、代理银行等,为大家提供更多可选择的金融产品和金融服务。最后,发展普惠金融是金融战略,是一个系统性工程,既需要有顶层设计,也需要有具体的实践。
    如今来看,普惠金融对于经济社会以及金融体系的发展与稳定更是具有重要的意义。
    一方面,发展普惠金融可以优化资源配置,助力经济增长。例如,普惠金融的账户和存款服务,可以提高居民储蓄率和投资率。普惠金融的支付服务便利资金往来,节约交易时间,降低全社会的交易成本。并且,借助金融科技,数字普惠金融可以推动金融业的创新与可持续发展。例如,在普惠金融服务过程中,数据技术使记录经济足迹轻而易举地进行,因此了产生大量的数据。从这些大数据中可以挖掘出信用数据,对客户进行画像,降低信息不对称。
    另一方面,普惠金融的发展也有利于金融稳定和社会公平稳定。在个体层面,普惠金融使个体在经济波动时能够平滑消费支出,降低流动性风险,提升财务健康度,提高风险承受能力。在行业层面,普惠金融促使金融机构将信贷资产分散到更广泛的客户群,避免集中于少数大客户和重资产的周期性行业,有助于分散经营风险。在社会层面,普惠金融可以帮助弱势群体摆脱贫困,缩小贫富差距,避免马太效应,培育中产阶级,提升社会平等和稳定,孕育稳定的金融体系。
   (三)我国普惠金融发展的特点
    从20世纪90年代至今,我国普惠金融的发展大致经历了萌芽期、发育期、成熟期和创新期四个阶段。目前,我国普惠金融正处于创新期,其主要特征是数字技术与普惠金融服务的快速融合,形成了数字普惠金融服务。回顾我国普惠金融发展的历程,我认为其具有以下五个主要特点:
    第一,政府部门的大力推进。例如,从2004年到现在,每年的中央1号文件中都有关于小额信贷、微型金融和普惠金融发展的论述。在2013年11月的十八届三中全会上,普惠金融被写入“中央关于深化改革若干重大问题的决定”,也因此被推向了更高层次。2015年底,国务院颁布《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》作为未来五年国家层面的普惠金融发展战略规划。杭州G20峰会通过《数字普惠金融高级原则》,成为数字普惠金融领域首个国际纲领。
    第二,民间机构和农村金融机构的实践。在中国,践行普惠金融的除了民间机构外,还有很多农村金融机构的介入。中国从建国初期就成立的农村信用社就是一个很好的例子,很多农村信用社工作人员念念不忘他们入村进户、送贷款到户到人的事例。在2000年左右,农村信用社开始发放信用贷款和联户联保贷款时,这类贷款数量曾占到农村金融贷款的60%到70%。
    第三,大型金融机构的加入。除了一些小型的金融机构在发展普惠金融业务外,很多大型金融机构也在布局相关业务。2017年,银监会印发《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》,鼓励大中型商业银行积极提供普惠金融服务和产品。这在一定程度上进一步推动了普惠金融在中国的发展。
    第四,金融科技与普惠金融的结合。金融科技给中国的普惠金融发展增加了广泛的应用,特别是互联网金融崛起后,把普惠金融的概念推广到更大的范围。
    第五,数字普惠金融异军突起。普惠金融在中国得到了快速推广,其发展迅速的原因有三个方面。首先,是我国的经济社会已经发展到一定程度,发展普惠金融水到渠成。现在提倡的全民致富、精准扶贫,符合经济的发展方向。其次,是我国金融体系的进一步深化。我国金融体系的特点是大银行太大、小银行太小、企业趋于上市、银行发展同质化,因此,发展普惠金融也是金融体制和金融结构改革的需要。最后,发展数字普惠金融也是新时代的需求。如今,我国社会的主要矛盾已经发生变化,发展数字普惠金融实际上就是对不平衡、不充分发展的矛盾的修正。
   (四)我国普惠金融发展中面临的问题
    我国普惠金融发展取得阶段性成效的同时,我们要清醒地认识到,我国金融服务覆盖率和渗透率方面仍然存在一些薄弱环节和制约因素。此外,普惠金融服务成本高、效率低、“最后一公里”难以打通、商业可持续性不强等问题依然突出。
    第一,普惠金融方面。尚未形成整体战略规划和顶层设计;专门的统计制度和指标体系有待建立;差异化金融监管体系有待完善;技术创新和数字化金融需要深化。
    第二,结构性矛盾方面。例如资金一直向城市集中,县及以下地区的金融基础设施薄弱,中小企业和低收入人群获得的金融服务少等,普惠金融发展过程中的结构性矛盾和问题依然突出。
    第三,数字普惠金融发展面临的新挑战。一是消费者权益易受侵犯;二是信息安全风险日益突出;三是金融风险不可忽视。特别是互联网金融与传统金融的“边界”模糊,形成了一批“大而不能倒”的互联网金融巨头。数字普惠金融发展需要有边界。
   (五)探索可持续发展的普惠金融之路
    一方面,要完善和构建中国普惠金融的理论体系和框架,推动相关研究和教学工作的落地与普及。目前我们还缺乏一套较完整的普惠金融理论体系。我们都在谈普惠金融,但是普惠金融的理论含义是什么?包括他的概念、范围、外延、内涵是什么?没有一个人讲清楚的,各说各有理。农口变成扶贫的,政府把它变成政策性的,商业性机构就把它变成商业性的。尽管我国普惠金融已写入国家发展战略,讨论的人很多,也有很多这方面的实践,但是这方面的理论探讨和研究不够。另外,普惠金融教学方面,目前国内大专院校相关教学课程也十分缺乏,截止目前,仅有我自2009年开始在清华大学五道口金融学院开设了《普惠金融与发展课程》,其他院校尚没有发现完整的教学课程。
    另一方面,要继续推进数字普惠金融创新。在如今的数字化时代,普惠金融与数字技术的融合创新为解决上述难题提供了一条可行的路径。一是数字普惠金融依托于(移动)互联网、云计算等技术,突破了传统金融服务的地域限制,提高了金融服务的可获得性。二是数字普惠金融可以通过电脑、手机及其他移动终端设备等,向需求者提供金融服务,扩大了金融服务的覆盖范围。三是数字技术降低了金融服务对于物理网点的需求,同时,基于大数据的风控体系进一步降低了征信与风控的成本。
    此外,普惠金融若要真正成为“普及大众、惠及民生”的事业,还需要监管部门加以引导和规范。首先,针对数字普惠金融发展中存在的乱象,应明晰互联网金融业务的边界。其次,是做到“五个加强”:加强金融服务牌照管理,规范业务范围;加强功能监管,区别对待存款和非存款类机构,对存款类机构实行审慎性监管;加强行为监管,借鉴股市行为监管的经验,防范“羊群效应”;加强穿透式监管,针对数字技术和金融创新带来的新风险,必须要抓住其业务主线;加强金融监管之间的协调,构建新型的法律与监管体系,使之适应金融市场的发展。然后,需要创新监管实践。可以借鉴英国金融行为监管局首创的“监管沙箱”对创新金融业务进行试验。最后,要发展监管科技,利用数字技术来提升金融监管能力。
    中国金融发展的下一步,是要走出一条有特色的普惠金融之路。我们以前是跟随,现在是突出;以前是借鉴,现在是探索;以前是模仿,现在是创新。当然,要完成这一目标依然任重而道远。


(作者系原中国小额信贷联席会秘书长、现任上海黄金交易所理事长)

 

    
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