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近日出台的中央一号文件中提出了“推动出台非存款类放贷组织条例”，而早在2015年8月12日，国务院法制办公室就发布了关于《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见的通知，该征求意见稿由人民银行起草。时隔两年多，“推动出台非存款类放贷组织条例”再次被提上日程，这也是在全面推进乡村振兴的背景之下，对农村金融的多层次供给主体之一进行规范的举措。
    日前，就非存款类放贷组织的规范及发展的相关问题，《金融时报》记者采访了中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山。
    杜晓山认为，非存款类放贷组织是农村金融，也是普惠金融有益的补充，对普惠金融的发展，对乡村振兴战略的实施肯定是很好的促进，但要对其诸多基本内涵性问题进行明确。同时，特别要注意对其进行差异化规范管理，防止“一刀切”造成的不利影响。
    非存款类放贷组织是农金领域不可或缺的供给层
    《金融时报》记者：非存款类放贷组织在农村金融的角色定位是什么？
    杜晓山：非存款类放贷组织大部分属于区域性金融供给主体，而且规模相对较小。与农行、农商行、农信社，甚至是村镇银行相比，属于“地方部队”，是农村金融的“小股力量”。并且，由于融资渠道的局限性，其发展空间也有限。该类组织服务的客户应该是以个人用户为主，部分小微和农户也是其信贷供给对象，尤其是一些正规银行难以服务的客户，往往是该类组织的业务重点对象。简言之，非存款类放贷组织是农村金融领域不可或缺的一个供给层，并且会长期存在于广大的农村。
    有利于促进农村普惠金融发展
    《金融时报》记者：非存款类放贷组织对于农村普惠金融发展的意义是什么？
    杜晓山：该类组织对于农村普惠金融的发展具有明确的促进意义。
    非存款类放贷组织服务对象主要是自然人、一部分小微企业和农户，单笔放贷额度最高一般都不超过500万元。2014年前，全国小贷公司5000至6000家，平均单笔贷款额度在100万元左右；至2016年，平均单笔贷款额度降到30万至60万元左右。
    随着供给侧结构性改革的推进，农村金融组织形态在不断完善。规范非存款类放贷组织也是为了使竞争更加充分，经过近几年的整顿，再加上经济周期的影响，小贷机构的服务对象就更明确了。普惠金融关注的群体也是该类组织应重点服务的对象。同时，该类组织还是农村金融多层次、多样性金融供给的有效补充。
    政策应当适当倾斜
    《金融时报》记者：时隔两年多，非存款类放贷组织条例的出台再次被提及。您认为，随着农村发展变革的需要，其政策规范需要注重什么？
    杜晓山：我认为需要明确几个关键性问题。
    其一，该类组织的法律身份，即法律主体地位。放贷应属于金融业务，所以应该明确其金融主体身份，而不是普通的工商企业性质。
    其二，其制度性融资来源必须清晰。融资渠道包括从银行借贷、增资扩股、资产证券化、发债甚至IPO等。该类机构如果没有良性的融资渠道，其发展将面临很大的困难。
    其三，税收政策的倾斜。该类组织应该与银行放贷享受同样的税收政策，如果其信贷对象大多是小微和“三农”主体，还应该给予更多税收优惠。
    其四，对于非营利性的小贷机构要单独制定政策。这类组织不是以利润最大化为原则，是真正的普惠金融供给主体，应该单独明确其主体地位，而且应该给予必要的鼓励和支持；在监管上，接受当地金融监管部门的监管，同时给予适当奖励，税收方面做适当减免。这类供给主体的培育和发展，对于未来巩固扶贫成果、进一步减贫脱贫意义重大。由于其公益性的属性和商业化运作的特征，既保证了普惠金融的实施，又具有可持续性的优势。
    此外，针对非存款类放贷组织，杠杆率还是需要适当放宽（之前被限定在0.5）。否则，其发展空间非常有限。虽然其身份定位是补充性的供给角色，但如果受限于很低的杠杆率，资本进入农村的积极性肯定不会很高。同时，这也需要地方监管能力跟得上，包括监管部门的人才、技术、方式都存在优化和提升的必要。
    如果要把上述问题解决好，非常需要国家各相关部门的协调，也需要地方政府的审时度势。因为各地方情况不同，并不是都需要大力发展这类组织。例如，在经济较为发达的地区，金融供给的总量和层次都较为丰富，也就不一定需要大力推动该类组织的落地。相反，在一些经济欠发达或不发达地区，普惠金融的需求较大，该类组织参与的必要性就比较大，因此，政府在政策支持方面就应该做适当的倾斜，这也是区域性的差异化导致的金融组织系统特征的差异化。
    服务地方经济和实体经济的原则不能被突破
    《金融时报》记者：基于农村金融不同层次的供给主体特征，即使是非存款类放贷组织是否也存在角色的迁移和变化？如何从政策层面把握这种迁移和变化？
    杜晓山：非营利性的、具有公益性的此类组织，其服务对象应该主要是很难获得金融服务的弱势群体，也是普惠金融最主要的对象。这类组织机构，应该使其有相对的稳定性，而且保持其专注度。然而，部分商业性的小贷机构，其逐利特征是明确的，一旦其规模做大一些，就有可能存在跨地区、跨行业的需求，因此，这种问题还是需要差异化管理，区别对待，因地制宜。
    对于这个方面的问题，总体原则可以从监管部门给出，具体实施的权限应该交给地方监管主体去把握。非营利性的主体就是专注提供最底层的金融需求的供给，商业性的主体根据区域需要，给予其健康发展的环境和条件，服务地方经济和实体经济的总体原则还是不能被突破。
    线上线下融合是发展正道
    《金融时报》记者：2015年的征求意见稿中，互联网平台背景的部分机构也被列入其中，新技术的融入对于非存款类放贷组织的发展意味着什么？
    杜晓山：新技术与传统业务具有明确的互补性，可以得到融合发展。仅靠线上的信息，尤其是针对普惠金融的对象，是远远不够的。至少是不够真实、不够全面的，因为这部分人的社会信息很有限。因此，只有通过线上和线下融合的方式，推动业务优化、降低成本、提高效率，才是发展的正道。中和农信与蚂蚁金服的合作模式值得借鉴，这种模式并不是简单的合作，而是发挥各自的优势、互惠互利地推进业务，这才是有益的尝试。
    因此，政策层面，应该鼓励新型的互联网背景的平台机构与传统的小贷机构进行合作，资本层面、业务层面、技术层面都可以合作，这样才会减少不必要的竞争，才会让这个领域发展环境更良性。